Векторы институционализации охранного бизнеса
 Охранный бизнес – вид частной коммерческой деятельности, связанный с обеспечением защиты личности и собственности от внешних угроз. В России этот вид бизнеса начал развиваться с 1992 г. в рамках эволюционно развивающейся институциональной среды – системы регулятивных институтов, формальных правил и норм1. По состоянию на 2010 г. в сфере охраны действуют более 30 тыс. фирм и свыше 800 тыс. сотрудников.
В настоящее время в России сосуществуют два вида охранной деятельности – государственная и негосударственная(2). В свою очередь, государственная охрана подразделяется на федеральную,ведомственную и неведомственную. Все указанные виды охраны, за исключением вневедомственной, регулируются специальными законами. В этих законах имеется целый ряд норм, которые регулируют аналогичные для всех видов охраны правоотношения, однако, делают это по-разному. Так, например, все указанные субъекты охраны наделены правом осуществлять защиту жизни и здоровья граждан, охрану собственности. Однако предоставляемые им при этом права существенно различаются, что не соответствует принципиальным положениям Конституции РФ, согласно которым человеческая жизнь равноценна, а частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом. Имеется в этих законах и целый ряд других противоречий и несогласованностей, касающихся компетенций, оснований, условий и порядка применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также осуществления контроля за субъектами охранной деятельности, предоставления гарантий социальной и правовой защиты работникам различных ведомств охраны и др.
В настоящее время основу охранного законодательства составляет, во-первых, совокупность принятых в последние десятилетие ряда федеральных и иных законов, регулирующих охранную деятельность в сфере государственной и негосударственной охраны. Это Федеральный закон «О государственной охране» от 27 мая 1996 г.; Федеральный закон «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 г., действия которого распространяется на вневедомственную охрану; закон «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» от 12 марта 1992 г., Федеральный закон № 272 от 22.12.2008 г.
Во-вторых, охранное законодательство включает в себя также нормы, имеющие непосредственное отношение к охранной деятельности и содержащиеся в ряде других федеральных законов («О лицензировании отдельных видов деятельности», «О милиции», «Об оружии»), в кодифицированных законодательных актах: в Гражданском кодексе, Кодексе об административных правонарушениях, Уголовном кодексе.
В-третьих, охранное законодательство в широком смысле включает в себя подзаконные нормативные акты (Указы Президента, например, «Об утверждении Положения о Федеральной службе охраны РФ», постановления Правительства, приказы МВД и др).
Анализ действующей институциональной базы регулирования охранной деятельности свидетельствует о том, что для нее характерно наличие значительных пробелов в отношении важнейших аспектов соответствующих экономических отношений, а также многочисленных декларативных положений. В законодательстве по защите фирм усматриваются серьезные коллизии как между отдельными нормами, так и между отдельными законодательными актами. Однако основным недостатком действующего охранного законодательства является то, что в нем не просматривается единая государственная политика в сфере охраны, оно не приведено в стройную систему, и вследствие этого в нем имеется ряд норм и положений, которые регулируют аналогичные для всех видов охранной деятельности отношения, но делают это неодинаково. Чаще всего институциональные изменения в сфере охранного бизнеса имеют запаздывающий характер или вносят элементы хаоса в деятельность защитных структур, повышая их трансакционные издержки. Так, В Налоговом кодексе РФ охранники были отнесены к категории индивидуальных предпринимателей, что означало обязанность постановки на налоговый учет и противоречило закону о частной детективной и охранной деятельности, однако Постановлением Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 г. «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» данное положение было интерпретировано в пользу сотрудников ЧОПов, избавив их от возможной административной ответственности. В свою очередь, Федеральный закон от 22.12.2008 г. № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» предполагает передачу оружия ЧОПов на баланс милиции (полиции), внесение всех частных охранников (по официальным данным свыше 800 тыс. человек) в единый квалификационный справочник и внедрение квалификационного экзамена на право использования различных видов оружия. Данный закон вступил в силу с 01.01.2010 г., однако, как свидетельствует анализ правоприменительной практики, пока его наиболее ощутимым эффектом стало резкое повышение размера платежа за экзамен и уровня требований. Обратим внимание, что лишь в 2009 г. профессия «охранник» была внесена в перечень профессий Минздравсоцразвития РФ, то есть в течение более десяти лет сотрудники ЧОПов работали вне правового поля.
Представляется, что сложившаяся ситуация должна быть разрешена путем модернизации охранного законодательства как институциональной базы защиты фирм от внешних и внутренних угроз. Рассмотрим ключевые направления такой модернизации.
Предлагаемая концепция модернизация охранного законодательства нацелена на:
- определение и законодательное закрепление единой государственной политики в сфере охраны;
- унификацию и приведение охранного законодательства в систему;
- реализацию в охранном законодательстве конституционного положения о том, что в Российской Федерации признается и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;
- подготовку и принятие новых, недостающих законов, регулирующих отношения в сфере охраны.
Для достижения указанных целей предлагается следующая методологическая схема формирования и совершенствования охранного законодательства.
На первом этапе следует подготовить и внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О безопасности». Суть этих изменений и дополнений должна заключаться в определении роли и места государственной и негосударственной охраны в системе обеспечения безопасности личности, общества и государства, определении основных форм и направлений их участия в этом, установлении других принципиальных положений.
На втором этапе необходимо, с учетом внесенных изменений и дополнений в закон «О безопасности», подготовить и принять новый Федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации». Он должен составлять ядро правовой основы охранного законодательства и быть основным «рамочным» законом по отношению ко всем другим законам, регулирующим отдельные виды охранной деятельности. В нем следует дать понятие охранной деятельности, определить правовые основы, цели, задачи, принципы, виды охранной деятельности, круг субъектов, осуществляющих охранную деятельность, и их полномочия. В законе необходимо прописать конкретные формы участия государственной и негосударственной охраны в обеспечении безопасности и борьбе терроризмом, определить, какими они при этом обладают правами и обязанностями.
Далее, в указанном законе нужно определить сферу деятельности (нишу) каждого вида охраны, силы и средства, необходимые для осуществления эффективной защиты жизни, здоровья и собственности, механизм контроля и надзора за охранной деятельностью. В нем следует также унифицировать терминологию, употребляемую в охранном законодательстве, установить гарантии правовой и социальной защиты участников охранной деятельности, осветить другие вопросы общего характера.
Внесение изменений и дополнений в закон «О безопасности» и принятие закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации» предполагает объемную работу по принятию новых законов и приведению в соответствие законы частного характера, регулирующие отдельные виды охранной деятельности, отразив в них специфику каждого вида охраны.
Прежде всего, после принятия закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации» отпадает необходимость в Федеральном законе «О государственной охране», так как его основные положения будут реализованы в указанном законе. В этой связи возникает необходимость в принятии на основе Положения «О федеральной службе охраны» Федерального закона с аналогичным названием, в который следует наряду с имеющимися нормами включить нормы, содержащиеся в законе «О государственной охране» и не вошедшие в закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации».
Следующим этапом на пути унификации охранного законодательства должно быть приведение в соответствие с законом «Об охранной деятельности в Российской Федерации» законы, регулирующие отдельные виды охраны. В них должна быть отражена специфика каждого вида охраны, определены конкретные для данного вида охраны задачи и полномочия, вытекающие из закона «О безопасности» и «Об охранной деятельности в Российской Федерации», прописаны другие положения, которые бы отражали особенности того или иного вида охраны. Эта работа предполагает внесение изменений в законы: «О ведомственной охране», «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности» (после его принятия), в Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный и Налоговый кодексы РФ.
В процессе этой работы претерпит существенные изменения закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности». Возникает объективная необходимость в разделении этого закона на два самостоятельных: закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности» и закон «О негосударственной (частной) сыскной деятельности». Подобное разделение указанного закона обусловлено тем, что охранная и сыскная деятельность представляют собой два самостоятельных вида деятельности, каждая из которых имеет свои задачи, цели, средства, используемые в процессе осуществления того или иного вида деятельности. Далее, сыскная деятельность по своему содержанию и характеру относится к розыскной деятельности, и поэтому нормы, регулирующие отношения в этой сфере, должно входить составной частью в формирующееся в настоящее время розыскное право. Работа по унификации охранного законодательства предполагает также внесение изменений и дополнений в целый ряд других законов, нормы которых регулируют общественные отношения в сфере охраны.
Ключевое значение для будущего частного охранного бизнеса в России имеет Федеральный закон «О полиции», проект которого был вынесен на публичное обсуждение в августе 2010 г. Явное институциональное противоречие заложено в статье 2 «Основные направления деятельности полиции» (п. 1, подпункты 8, 9), очерчивающей круг функций преобразованной силовой структуры. Контроль за частной детективной и охранной деятельностью совмещен с возможностью охраны имущества и объектов по договорам.
Тем самым предполагается совмещение полицией функций монопольного регулятора и рыночного агента, что фактически создает основу дальнейших злоупотреблений в целях ущемления прав конкурентов – ЧОПов. Предложенная законодателем редакция статьи 2 указанного закона фактически идет вразрез с антимонопольной и антикоррупционной политикой государства. Очевидно, что такое сочетание несовместимых функций является результатом лоббирования со стороны высшего руководства МВД РФ, стремящегося полностью контролировать и организовывать модернизацию своего ведомства.
На наш взгляд, можно согласиться с предложением Ассоциации индустрии безопасности о новой формулировке статьи 2 (п. 1): «9. охрана государственного имущества и объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации...». Статью 12 (п. 24) также следовало бы дать в иной редакции, исключив слова «имущество граждан и организаций, а также» и «на договорной основе», оставив: «охранять объекты, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации» 3. Тем самым охранная функция полиции лишается коммерческой составляющей и сужается до установленного Правительством круга объектов.
Завершающим этапом работы по формированию охранного законодательства будет работа по приведению подзаконных актов в соответствие с указанным законодательством. С этой целью необходимо в первую очередь их систематизировать и лишь после этого начинать работу по приведению в соответствие все подзаконные акты одновременно.
Предлагаемая концепция, естественно, не претендует на решение всех проблем, касающихся формирования охранного законодательства.
Несомненно, в нее могут быть внесены изменения, дополнения и коррективы, в том числе и в ходе ее реализации. Одна из основных задач, которая ставилась при ее разработке, - обозначить логическую концептуальную линию, охватывающую методологический уровень. Сегодня назрела объективная потребность создания новой отрасли законодательства – охранного законодательства, нормы которого регулировали бы общественные отношения, возникающие в сфере охраны в целом, то есть вне зависимости от ее ведомственной или иной принадлежности. Только на основе четкой и комплексной институционализации частный охранный бизнес способен эффективно обеспечить гарантии защиты прав собственности, что является основой эволюционного самозарождения и «выращивания» рыночных институтов (4).
Преодоление пробелов и недостатков законодательства в сфере деятельности специализированных охранных предприятий видится, прежде всего, в необходимости формирования четкой концептуальной основы, призванной обеспечить подготовку взаимосвязанных единой политикой пакета законов в данной сфере хозяйственной деятельности. Системный подход к решению этой проблемы требует целостной законодательной политики, в рамках которой законы, регулирующие охранную и защитную деятельность должны базироваться на единой концептуальной основе и общем методологическим подходе. При этом целесообразна активизация использования принципа иерархии, в соответствии с которым формирование институциональной среды деятельности по защите и охране хозяйствующих субъектов логически движется от общих законов, закладывающих ее основополагающие принципы, к частным, регулирующим отдельные виды и аспекты, а не наоборот, как это наблюдается в современной законотворческой практике.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] См.: Королев М.И. Организационно-экономический механизм защиты фирмы от экстремальных воздействий среды. М.: Анкил, 2008.
[2] См.: Ипполитов К.Х. Негосударственная система безопасности // Мир безопасности. 1998. № 5.
[3] См.: «Закон о полиции» сделает МВД конкурентом ЧОПов? URL: http://www.unss.ru/novosti/rynok_sb/zakon_o_polizii_sdelaet_mvd_konkurentom_chopov.
[4] См.: Волков В. Проблема надежных гарантий прав собственности и российский вариант вертикальной политической интеграции // Вопросы экономики. 2010. № 8.
|
